Newsletter Oktober 2025

„Wir müssen uns losbündeln“

Ein Gespräch mit Dr. Rut Herten-Koch, Rechtsanwältin und Vergaberechtsexpertin, über die neuen Handreichungen der Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe (FNR), typische Unsicherheiten in der kommunalen Vergabepraxis und warum Holzbau mehr Kooperation erfordert als Kontrolle.

Frau Herten-Koch, Sie haben die neuen FNR-Handreichungen juristisch begleitet. Die Fachagentur spricht darin von einem „Umdenken in der Vergabepraxis“. Ist das Thema Holzbau inzwischen auch rechtlich im Mainstream angekommen?

Ich würde sagen: teilweise, aber noch nicht durchgehend. Wir haben im Rahmen der Handreichungen eine kleine Analyse durchgeführt und geschaut, was in den letzten zwei Jahren tatsächlich europaweit im Tenders Electronic Daily (TED) veröffentlicht wurde. Dabei sieht man, dass Holzbau insbesondere im Schul- und Hortbereich inzwischen etabliert ist. Auch im kommunalen Wohnungsbau gibt es zunehmend Projekte. In anderen Bereichen nimmt es dann deutlich ab. Der Holzbau ist also kein Nischenthema mehr, aber von einer flächendeckenden Praxis sind wir noch entfernt.

Die Handreichungen richten sich ausdrücklich an öffentliche Auftraggeber. Warum dieser Fokus?

Anders als private Bauherren, die weitgehend frei beauftragen können, unterliegen öffentliche Auftraggeber besonderen Restriktionen. Gerade Kommunen haben oft große Hemmungen, von den gewohnten Verfahren abzuweichen. Das ist kein böser Wille, sondern schlicht der Mangel an Erfahrung und juristischem Back-up. Viele befürchten, etwas falsch zu machen oder angreifbar zu werden. Die großen Akteure, etwa die BImA, sind da schon weiter. Aber die Masse der öffentlichen Bauprojekte wird eben auf kommunaler Ebene vergeben. Und dort ist der Mut zur Veränderung noch begrenzt.

Was sind die häufigsten Unsicherheiten, wenn Kommunen Holzbauprojekte ausschreiben wollen?

Das größte Thema ist eindeutig die Losbündelung. Moderner Holzbau bedeutet immer auch eine Zusammenfassung von Leistungen, weil durch die Vorfertigung viele Gewerke in einem Produkt zusammenkommen. Das steht auf den ersten Blick im Widerspruch zum Gebot der Losaufteilung, das im Vergaberecht ja sehr hoch gehalten wird. Dieses Gebot soll den Mittelstand fördern. Der kleine Elektroinstallateur soll genauso eine Chance bekommen wie das große Bauunternehmen. Das ist gut gemeint, aber für serielle und modulare Bauweisen oft nicht praktikabel.

Können Sie das etwas konkreter machen?

Klassisch wird jedes Gewerk einzeln vergeben: der Maurer, der Fliesenleger, der Elektriker. Im Holzbau mit Vorfertigung werden diese Leistungen gebündelt, etwa in Wand- oder Deckenelementen, in denen Leitungen, Fenster und Türen bereits integriert sind. Das ist technisch sinnvoll, weil es Schnittstellen reduziert, Bauzeit spart und Gewährleistungsrisiken verringert. Aber viele Kommunen schrecken davor zurück, weil sie glauben, das sei unzulässig. Dabei erlaubt das Vergaberecht ausdrücklich, von der Losaufteilung abzuweichen, wenn es technisch oder wirtschaftlich erforderlich ist.

Das klingt machbar. Warum scheuen viele Auftraggeber trotzdem diesen Schritt?

Weil sie es dokumentieren müssen. Man braucht eine saubere Begründung, warum man von der klassischen Vergabe abweicht. Diese Begründung muss nachvollziehbar aufgeschrieben werden und genau da beginnt oft das Problem. Die Argumente sind den Verantwortlichen meist klar, aber sie haben Scheu, sie niederzuschreiben. Wenn dann später ein Rechnungshof oder eine Prüfbehörde nachfragt, fehlt der Nachweis. Deshalb betonen die Handreichungen: Es geht, aber man muss den Mut haben, die Abweichung von der klassischen Vergabe ordentlich zu begründen. Wir haben dafür auch Formulierungshilfen und Beispiele aufgenommen.

Ein weiteres Thema ist die Planung. Was ändert sich hier durch die Vorfertigung?

Sehr viel. Der klassische Planungsablauf – erst Genehmigungsplanung, dann Ausführungsplanung, dann Ausschreibung – funktioniert beim Holzbau nur bedingt. Bei hoher Vorfertigung müssen viele Entscheidungen viel früher fallen. Der Planer muss in einer frühen Leistungsphase wissen, welche Materialien, welche Module und welche Schnittstellen relevant sind. Wenn er erst plant und dann feststellt, dass es im Holzbau so gar nicht umsetzbar ist, wird es teuer und langsam. Deshalb müssen auch Planerverträge und Vergütungsmodelle angepasst werden. Das ist kein Nachteil, sondern eine logische Folge der Bauweise.

Das erfordert also ein anderes Zusammenspiel der Akteure?

Genau. Holzbau funktioniert am besten, wenn Planer und Ausführende früh und partnerschaftlich zusammenarbeiten. Nicht jeder arbeitet nacheinander in seiner Disziplin, sondern alle gemeinsam an einem funktionierenden Gebäude. Das ist im Grunde ein Prinzip, das man sich auch für andere Bauweisen wünschen würde. Aber beim Holzbau ist es besonders entscheidend, weil Präzision, Schnittstellenkoordination und Vorfertigung eng ineinandergreifen.

Was gewinnen Kommunen, wenn sie diesen Ansatz beherzigen?

In erster Linie Qualität und Planbarkeit. Die reine Bauzeit ist deutlich kürzer, weil die Module oder Elemente vorbereitet sind. Die Gesamtprojektlaufzeit verkürzt sich nur, wenn die frühe Phase gut durchdacht ist. Auf der Baustelle selbst spart man enorm: Es gibt weniger Mängel, weniger Feuchtigkeitsschäden und eine bessere Ausführungsqualität. Dazu kommt der Nachhaltigkeitsaspekt. Wenn man Umweltkosten, Nutzungskosten und spätere Um- bzw. Wieder-Nutzungsmöglichkeiten mitdenkt, wird der Holzbau auch wirtschaftlich noch attraktiver. Leider berücksichtigen nur wenige öffentliche Auftraggeber solche Faktoren in der Vergabe, obwohl sie zum Gesamtbild gehören.

Das bringt uns zur Frage der Wirtschaftlichkeit. Sie haben erwähnt, dass Nachhaltigkeit eigentlich auch in Kosten gedacht werden müsste. Was meinen Sie damit genau?

Wirtschaftlichkeit endet nicht beim Baupreis. Sie umfasst Betrieb, Nutzung, Umnutzung und Rückbau. Gerade im Schulbau sieht man, dass modulare Gebäude oft später an anderer Stelle weiterverwendet werden. Wenn man diese Flexibilität mitbewertet, ergibt sich ein ganz anderes Bild. Gleiches gilt für Umweltkosten, etwa CO₂-Bepreisung oder Recyclingaufwand. Diese Faktoren lassen sich heute in Tonnen und Euro fassen. Das wäre ehrlicher und greifbarer, als Nachhaltigkeit nur zu beschwören.

Was wünschen Sie sich für die nächsten Schritte – vielleicht auch für künftige Handreichungen?

Ich würde mir wünschen, dass das Thema Zeit als Vergabekriterium stärker berücksichtigt wird. Schnelleres Bauen ist kein Selbstzweck, sondern ein Wirtschaftlichkeitsfaktor. Außerdem sollten Lebenszyklusbetrachtungen verbindlicher werden. Und vor allem wünsche ich mir, dass die Handreichungen Mut machen zu klaren Entscheidungen, zu dokumentierten Begründungen und zu Kooperation. Denn am Ende ist Holzbau nicht komplizierter, sondern nur anders.